Praha, královna neinvestování, která sedí na penězích. Z daní a poplatků vybírá víc, než potřebuje
Nedělat nic je ta nejbezpečnější volba aneb Modus operandi českých měst
Přebytek v obecní kase vypadá jako dobrá zpráva. Jenže ve veřejných financích je přebytek často jen opisný termín pro odloženou práci. Obce a města dnes drží na účtech stovky miliard korun. Každá neinvestovaná koruna přitom znamená trojí ztrátu: Nejenže do lokální ekonomiky nepřivede nové peníze a nepřináší budoucí užitek v podobě opravené infrastruktury, ale ještě ztrácí hodnotu kvůli inflaci a mizernému úročení.
Česká veřejná správa se tak v řadě míst mění ze správce rozvoje na správce úspor. A Praha, nejbohatší město v zemi, je nejviditelnějším symbolem tohoto paradoxu: Investiční potřeby rostou, ale investiční aktivita klesá. Pojďme se na téma podívat podrobněji.
Z peněz na účtu budoucí hodnota nevzniká
Obce a kraje skončily v roce 2024 v přebytku celkem 51 miliard korun a v plusu bylo 4172 obcí, tedy zhruba dvě třetiny všech. Takové číslo by v soukromém sektoru působilo jako důkaz zdravého hospodaření. Jenže ve veřejném sektoru má přebytek jiný význam: Obec skončí v přebytku většinou tehdy, když neutratila (rozuměj neproinvestovala) to, co si předsevzala a slíbila občanům. Tedy tehdy, když od obyvatel z daní a poplatků vybrala více peněz, než reálně potřebuje. Kapacity obcí nerostou, úspory se hromadí. V tom jsme, jak ukazuje následující obrázek z dílny Národní rozpočtové rady, premianty v Evropské unii. Toto prvenství má však z pohledu ekonomie hořkosladkou příchuť.
Proč? Když systém rozpočtového určení daní (RUD) posílá na obce stále více prostředků, měly by se obce stále více rozvíjet. V investicích se plánuje víc, než se reálně stihne vysoutěžit, povolit a postavit. Na konci roku pak obec konstatuje: Ušetřili jsme. Jenže pokud bychom začali nazývat úspory pravým jménem, tedy jako neuskutečněné investice, dostali bychom reálnější ekonomický obrázek.
To považuji za nesmírně důležitou změnu v uvažování o hospodaření obcí a měst. Neuskutečněná investice přeci není neutrální stav. Když se neudělá oprava silnice, kanalizace, nepostaví se školka nebo obec neprovede energetickou modernizaci, nevzniká společenská hodnota. A když peníze zůstanou na účtu, nevzniká ani budoucí hodnota: Inflace mezitím ukrojí část jejich kupní síly.
Tato pasáž článku bude velmi důležitá, tak čtěte pozorně.
Obce často mluví o tom, že „úspory“ jsou základem budoucích investic, na které si obec musí našetřit. Jak ukazuje následující obrázek Národní rozpočtové rady, realita je o dost smutnější: Mezi lety 2013 a 2024 dosáhly obce a kraje kumulativního přebytku hospodaření 384,1 mld. Kč. Z této částky šlo 358,2 mld. Kč na bankovní účty. To znamená, že pouhých 25,8 mld. Kč (přibližně 6,7 % všech přebytků) bylo použito jiným způsobem než k navýšení zůstatků na bankovních účtech, a to zejména ke splácení půjček (na investice). Jinými slovy: Většina přebytků se proměnila v úspory, nikoliv v investice nebo jiné smysluplné využití. Dochází tedy k tomu, že:
systém posílá do územních rozpočtů prostředky, které některé obce nejsou schopny v praxi zpracovat,
a veřejná infrastruktura mezitím často stagnuje – protože investiční výdaje nedrží krok s potřebami.
Národní rozpočtová rada upozorňuje, že pokud investice tvoří méně než 10 % rozpočtu, jde o známku stagnace, zatímco podíl nad 25 % je typický pro rozvoj lokální ekonomiky.
No ale tak obcím peníze zhodnocují, napadne vás. Ani to není pravda. Opět se podívejme na graf z dílny Národní rozpočtové rady. Na obrázku vidíme, že drtivá většina obcí dosahuje u svých úspor velmi nízkého zhodnocení, které nepokrývá inflaci. Je to především proto, že prostředky jsou kumulovány na běžných účtech nebo obdobných bankovních produktech. Přitom mnoho ekonomů upozorňuje na to, že termínovaný účet státní pokladny vedený v České národní bance je pro obce dostupný bez jakýchkoliv bariér a nabízí velmi nadprůměrné zhodnocení v porovnání s trhem. Například v roce 2024 to bylo 4,6 % p.a. Slovy klasika: „Nechci se nikoho dotknout, ale kdo z vás to má?“
Čtěte také: CSG a její cesta na burzu: Proč je Amsterdam tím správným místem
V municipalitách málokdo. Z celkového počtu 6254 obcí a 13 krajů (Praha je vedena jako obec) tento nástroj ČNB využívá 37 obcí a jeden kraj, což jsou reálně nízké jednotky procent prostředků municipalit. Co znamená nízké úročení v řeči peněz? Pokud si průměrná obec na běžný účet v roce 2012 uložila 1000 Kč, v roce 2024 měla tato tisícikoruna hodnotu 726 Kč, a to včetně úrokového zhodnocení. Je to implicitní daň z nečinnosti – obec, která nic nedělá a spoří, má pak na investice méně peněz. Zatímco realizovatelnost investic se v čase rozhodně nezvyšuje, váš majetek se opotřebovává… A peněz je potřeba mnohem více.
Když je nedělat nic ta nejlepší volba…
Příčina stávajícího stavu rozhodně není ve špatných starostech, a není ani ve „špatných prioritách“. Často jde o strukturální problém. Český systém má extrémně vysoký počet obcí na počet obyvatel i na kilometr čtvereční. Mnoho obcí má tak velmi nízké administrativní kapacity, ale musí řešit stejné typy agend jako velká města. Stovky složitých rozhodnutí ročně. V Česku je 4732 obcí pod 1000 obyvatel a 2203 obcí pod 300 obyvatel. Z toho plyne „paradox velikosti“: Investiční agenda je relativně nejsložitější právě tam, kde na ni není dost lidí ani odbornosti. Investice znamenají veřejnou zakázku, administrativu, povolení, riziko napadení, riziko chyb, riziko kontroly…
V malých obcích je navíc starosta často člověk, pro kterého není starostování práce na plný úvazek a úřad funguje v minimálním personálním obsazení. Platí přitom, že čím menší obec, tím více je na starostu a jeho chování vidět. Chtějí vůbec voliči, aby se obec rozvíjela?
Abychom měli zase rozkopaný silnice, po kterejch se nedá pořádně projet? Aby se stavěly nový chodníky, když já po nich ani nikam nechodim? Aby do obce přicházeli do novejch baráků cizí lidi, který budou bydlet v lepším, než mam já, a navíc tady budou určitě dělat hluk a ani nebudou zdravit? Aby se namísto peněz hasičům a fotbalistům, který vždycky dostáváme, najednou platila nová školka, když moje děti už jsou velký a teda jí ani nevyužijou? Proč platit zkapacitnění kanalizace, když nám, co tady celou dobu bydlíme, ta stávající kapacita úplně stačí? Proč platit za optický internet, když ani nemám počítač? Vždyť je z toho všeho akorát všude bordel a starosti a k ničemu mi to nebude!!!
V takovém prostředí se rodí racionální strategie, která je vlastně politicky i lidsky pochopitelná, ale pro rozvoj obce a regionu nejhorší možná: Nedělat nic je ta nejbezpečnější volba. Peníze na účtu jsou jistota, a ještě vás za dobré hospodaření voliči pochválí. Investice jsou nejistota, riziko a potenciální problémy.
Praha: Čím větší potřeby, tím menší investiční aktivita
To, že „obce sedí na penězích“, se dá snadno odbýt argumentem, že jde přeci hlavně o malé obce. Jenže obdobný trend je patrný i v Praze – a právě proto je Praha nejdůležitější případová studie. Metropole totiž není obec s malým úřadem, je to nejbohatší samospráva v zemi, s nejlepším know-how v administrativě, nejrozsáhlejšími odbory úředníků a největšími investičními potřebami a možnostmi. Přesto investuje relativně méně než dříve.
Podívejme se na to, jak se v Praze připravoval rozpočet v posledních 15 letech:
V tabulce jsou data o schváleném rozpočtu Prahy, tedy rozpočtu zamýšleném, které schválilo zastupitelstvo (tím pádem se není možné vymlouvat na fakt, že zastupitelé chtěli investovat více, ale realita byla proti).
Podíl kapitálových výdajů (6XXX) na celkových výdajích rozpočtu Prahy dlouhodobě klesá. V roce 2009 tvořily kapitálové výdaje ještě 37,28 % celkových výdajů. Poté ale následoval pokles: v roce 2011 už jen 24,28 %, v předcovidovém roce 2019 to bylo 23,52 % a v roce 2024 činil podíl kapitálových výdajů již pouze 19,49 %.
Trend v časové řadě je zřejmý, a sice že Praha se posouvá z režimu „město investuje“ do režimu „město provozuje“. Přitom město řeší dopravní infrastrukturu, školské kapacity, dostupné bydlení, kapacity nemocnic a sociálních služeb, energetické úspory i adaptaci na klimatickou změnu. Téměř každý rok se navíc objeví problém vyplývající z faktu, že město systematicky vytváří investiční deficit i na údržbě stávajícího majetku.
To není zdaleka všechno. Číslo 6XXX je často vnímáno jako „investice“, jenže kapitálové výdaje zahrnují také různé transfery (například posílané městským částem nebo městským organizacím). Když se podíváme na složení kapitálových výdajů, vidíme, že i jejich „investiční jádro“ slábne.
Čtěte také: Kongres ODS má jediného vítěze…
Podíl investičních výdajů 61XX, které o investiční aktivitě říkají více než široké vymezení, na celkových kapitálových výdajích 6XXX významně klesá. Zatímco v roce 2009 činil zhruba 80 %, v roce 2024 už byl jen 62 %. To znamená dvojí oslabení investiční politiky: Kapitálové výdaje tvoří menší část rozpočtu než dříve, ale uvnitř kapitálových výdajů se snižuje podíl „tvrdých investic“ ve prospěch transferů.
Ha! Ale co když zastupitelé hlavního města zkrátka a jenom vyslyšeli rady „pravičáků“ volajících po zmenšování veřejného sektoru? Nebojte, prověřil jsem to. Na následujícím obrázku vidíme podíl rozpočtu hlavního města Prahy na celorepublikovém HDP a podíl kapitálových výdajů hl. m. Prahy na HDP. Zatímco rozpočet metropole se ve vztahu k bohatství vyprodukovaném území České republiky zvyšuje v čase, podíl kapitálových výdajů se snižuje. Křivky tak mají tvar pověstných rozevírajících se nůžek, nikoliv souběžný průběh.
Problém Prahy nejsou peníze, těch má hlavní město dost. Problém Prahy je strukturální. Investiční motor hlavního města slábne právě ve chvíli, kdy by měl být nejsilnější. Neschopnost proměnit přebytky ve smysluplné investice tak skutečně neznamená, že Praha hospodaří dobře. Znamená to, že systém produkuje úspory místo rozvoje. To platí nejen pro metropoli, ale obecně.
Řešení – více tlaku, méně byrokracie
Veřejné rozpočty měst a obcí nejsou soutěž, kdo bude mít nejvyšší zůstatek na účtu. Obce existují proto, aby spravovaly své území a zajišťovaly na něm rozvoj, přímo i nepřímo. Ale když se z nich stávají pouzí střadatelé, platí za to občané: V horší infrastruktuře, v odkládaných projektech a v růstu budoucích nákladů.
Praha je v tomto smyslu králem paradoxu. Má největší investiční potřeby v zemi, a přitom investuje relativně méně než dřív. Všichni jsme si navíc vědomi toho, že fiskální tlak na starosty bude s neutěšeným stavem veřejných financí růst – centrální rozpočet bude muset financovat primárně demografický šok, tedy důchody, zdravotnictví, obranu či dopravní infrastrukturu…
Řešení není snadné, ale existuje. A leží na několika úrovních.
V první řadě je nutné posílit investiční a projektovou kapacitu obcí tak, aby se i malé obce dokázaly na své investiční potřeby podívat formou cost-benefit analýzy a začaly vnímat, že i nerealizované investice mohou nést vysoké společenské náklady. Z tohoto pohledu je důležité neustále upozorňovat na fakt, že intravilán malých obcí je příliš malé území na efektivní správu, a proto by měly být obce intenzivně motivovány ke spolupráci (svazky obcí), když nemáme odvahu zbavovat je možnosti činit rozhodnutí, na které nemají kompetence. Neustále opakovaný problém malých a neefektivně spravovaných obcí volá po profesionalizaci finančního řízení – to platí nejen pro správu úspor (viz pasáž o termínovaném účtu ČNB), ale i pro odklon od dotací směrem ke větší odvaze ve využívat úvěry nebo další finanční nástroje, jako jsou třeba municipální rozvojové dluhopisy.
Občanům je třeba vysvětlovat, proč se investice plánují, proč je nezbytné je realizovat, ale i důvody toho, proč se nerealizují, a jaké to způsobí problémy. V neposlední řadě je třeba otevřít debatu o nastavení rozpočtového určení daní tak, aby peníze nebyly jen přidělovány, ale i motivovaly adresáty prostředků ke skutečnému rozvoji. Systém, jenž umožňuje obcím kumulovat prostředky, které ale tyto nedokáží využít, je špatný systém. RUD by měl být více motivační a tlačit obce k tomu, aby si namísto kapacit ukládat peníze na účet v bance (to zvládnou všichni hravě) vytvářely kapacity pracovat s prostředky i úvěrovým potenciálem. Jedině tak se budou obce rozvíjet. A jedině s rozvojem obcí bude rozvíjet i Česká republika.
Newsletter vznikl díky podpoře mezinárodní poradenské společnosti RSM, vašeho partnera nejen pro daně, mzdy a technologická řešení.