Jindřich Vobořil: Závislosti, regulace a hranice politické vůle
Vím, co se v nově navrženém systému protidrogové politiky ztratí. A tentokrát se trochu bojím, že to není náhoda
Dovolím si tento článek nepsat zcela neutrálně. Vzhledem k současné policejní rétorice o PROdrogové vs PROTIdrogové politice ho pojmu jako zkušenost někoho, kdo prošel sedmi vládami. Nejde mi o obhajobu mé práce, ale o vysvětlení rizik a zákoutí, které na každého v tomto oboru a této pozici čekají. Kdo nemá pro strach uděláno, chce to celé hodit do koše a nedělat nic, ať se do toho nepouští!
Jsem bývalý národní protidrogový koordinátor. Současným koordinátorem je MUDr. Pavel Bém, člověk, kterého respektuji a který přejímá agendu v okamžiku, kdy je tato agenda záměrně nebo z nepochopení rozprašována (pozn.: Pavlu Bémovi bylo oznámeno, že na konci června ve funkci končí a nahradí ho Dita Protopopová). Píšu tedy z pozice někoho, kdo systém stavěl, a ne z pozice toho, kdo hájí své místo. To jsem opustil. Hájím ale to, co v tomto systému za léta práce vzniklo, a co se může během jednoho administrativního rozhodnutí rozpadnout.
Začnu faktickou opravou, která je podstatná: koordinátor NEZŮSTANE pod Ministerstvem zdravotnictví (MZd). To je důležité upřesnění po tiskové konferenci vlády. Koordinátor zůstane na Úřadu vlády. Ale – a to je klíčové „ale” – zůstane tam pouze s jedním administrativním pracovníkem. A v rámci tohoto uspořádání mu byl přiznán statut připomínkového místa v legislativním procesu. To je jediná vymožená pojistka. Připomínkové místo. Bez aparátu, bez nezávislého analytického zázemí, bez Národního monitorovacího střediska (NMS) pod přímou kontrolou koordinátora.
Proč na připomínkovém místě nestačí jeden člověk
Jen pro představu: v legislativním procesu se každý měsíc pohybují desítky materiálů, které se přímo nebo vzdáleně dotýkají agendy závislostí. Zákon o reklamě, zákon o potravinách, zákon o léčivech, předpisy ČTÚ, celní zákon, trestní zákoník, zákon o obcích, zákon o sociálních službách, daňové předpisy. Za celé čtyřleté volební období tímto procesem projdou stovky materiálů, kde jeden nedotažený pozměňovací návrh může znamenat otevřenou skulinu pro nelegální operátory nebo naopak zablokovat funkční preventivní harm reduction program. Koordinátor s jedním administrativním pracovníkem tyto materiály fyzicky nestihne přečíst, natož k nim napsat věcnou připomínku. Jednoduše ne.
A navíc – připomínkové místo reaguje na to, co mu někdo předloží. Nemůže iniciovat nezávislý akční plán či národní strategii. Nemůže přijít s vlastním návrhem zákona. Nemůže říct: tato oblast se vyvíjí špatným směrem, a zde je návrh, jak to napravit. Bude čekat, co mu připraví rezort zdravotnictví, který zdaleka negarantuje nezávislost.
To je přesně ta past, do níž koordinace bez aparátu padá. A přesně takto to fungovalo před rokem 2010, než se celá agenda koordinace přesunula na Úřad vlády. To neznamená, že MZd je zbaveno zákonných povinností, ale protože nemělo sílu věci posouvat, musel se vytvořit silný post mimo Mzd.
Ministerstvo zdravotnictví: dvacet let status quo
Tady musím říct věci, které jsou historicky doložitelné, ale v mediálním prostoru se příliš neříkají, protože jsou nepříjemné. Ministerstvo zdravotnictví spravovalo agendu závislostí (vyjma drog) od roku 1989 do doby, než se část přesunula na Úřad vlády – tedy v podstatě do mého nástupu v roli ředitele odboru protidrogové politiky a národního koordinátora.
Za tuto dobu – téměř dvacet let – nevznikla žádná národní strategie zahrnující hazard, alkohol a tabák – tedy ty největší zdravotní, sociální i bezpečnostní dopady v oblasti preventabilních zdravotních a sociálních dopadů. Nezavedla se žádná plošná kontrola vymáhání zákona o zákazu prodeje alkoholu a tabáku nezletilým. Nevznikl systém včasné detekce a pomoci lidem závislým na alkoholu v primární péči. Nepředkládaly se vládě žádné ucelené zprávy o stavu hazardu, alkoholu nebo tabáku s doporučeními, co má vláda změnit. Prostředky na prevenci a léčbu legálních závislostí byly prakticky nulové. A nikdo to nikde příliš urgentně neřešil.
Mluvíme o trzích, jejichž celkový objem se pohybuje kolem bilionu korun ročně. To je srovnatelné s naftou a energetikou. A právě proto je na ně navázáno tolik zájmových skupin.
Neříkám to proto, abych útočil na ministerstvo. Říkám to proto, aby bylo zřejmé, co se stalo, než se koordinace přesunula na Úřad vlády - vzhledem k obřím lobby chápu, že tam lidé chtějí jen přežít a nepouští se do předem prohrané bitvy z pozice jednoho rezortu. Po přesunu se vzhledem k nezávislosti národního koordinátora a se silou odboru a NMS – tedy dat v zádech a silou přímé podřízenosti jen po premiérem se začaly pomalu ale jistě věci, tedy pozdě ale přece, konečně hýbat.
Čtěte také:
Začaly plošné kontroly podávání alkoholu dětem a dospívajícím. Poprvé v historii vznikla národní protidrogová strategie s měřitelnými cíli zahrnující celou oblast produktů. Národní monitorovací středisko (NMS) začalo systematicky sbírat data a předkládat je vládě o hazardu, alkoholu tabáku a dnes i digitálních závislostech. Prostředky na prevenci a léčbu začaly růst – téměř z nuly. Do tzv. tabákového zákona se prosadil nástroj kontrolních nákupů, který umožňuje skutečně vymáhat zákaz prodeje nezletilým. Otevřela se společenská debata o dopadech legálních drog – alkoholu, tabáku, hazardu – která tu před tím prostě neexistovala. A na základě první ucelené zprávy o dopadech hazardu, kterou připravilo právě NMS, vznikl zákon o hazardních hrách. Gestor tohoto zákona byl paradoxně Andrej Babiš jako ministr financí – zákon vznikl, byl přijat a věci se změnily.
Samozřejmě v tu chvíli se začalo dít to, co se děje vždy, když někdo skutečně začne měnit v politice status quo, v politice, kde je ve hře bilion korun. Začaly se pohybovat některé lobby. Samozřejmě nepřátelským směrem. Nechceme toto poslouchat, ale někde uvnitř všichni víme, že se toto prostě nemůže nedít.
Bilion korun a ti, kteří jej spravují
Řeknu to rovnou, protože si myslím, že veřejnost to ví podvědomě, ale málokdo to vysloví nahlas: drogy, hazard, alkohol, tabák, nikotinové produkty a návykové léky dohromady tvoří trh, jehož celkový objem v České republice se pohybuje kolem bilionu korun ročně. Bilion. To je cifra srovnatelná jen s naftovým průmyslem a energetikou. A právě proto je na tyto komodity navázáno tolik zájmových skupin, tolik lobbistů, tolik politiků, tolik úředníků, a právě proto každý, kdo se v tomto prostoru pokusí skutečně měnit pravidla hry, narazí na odpor, který je systematický, dobře financovaný a velmi trpělivý.
Já jsem na tento odpor narazil vícekrát. Poprvé, když jsem jen vyslovil, že se něco má změnit a podle vzoru velkých zemí tzv. integrovat všechny výše zmíněné oblasti pod nejsilnějším politikem v zemi, nezávislým na rezortech jejich úzkých zájmech, tedy premiérem této země. Narážel jsem samozřejmě průměrně, ale v tomto jsem povahově pitbul, a tak jsem držel, dokud jsem se sám nerozhodl pustit i kdyby mě měli zabít.
Nakonec jsem samozřejmě narazil, když jsem přišel s konceptem regulace závislostních produktů podle míry rizika – namísto politiky abstinence. Nejsem v tomto přitom sám sobě vzorem: osobně jsem abstinent na rozdíl od moralistů a hlasatelů prohibice opravdu abstinent. Jenže daný přístup zasahuje úplně celý průmysl, včetně ambice zastavit reálně nelegální a také multimiliardový trh. Tento přístup se týká totiž jak represe, právního státu, tak daní, regulací prodeje a v tomto systému ty více rizikové produkty ztrácí a jiní získávají. Jako koordinátor jsem však zastával pozici, že politika minimalizace škod je efektivnější než politika prostého plošného zákazu, a že abstinence je sice nejlepší volba, ale nemůže být jediná povinná volba. Protože to prostě popírá realitu.
Tento přístup – podložený množstvím mezinárodních studií – okamžitě narazil na odpor, a to i ze dvou zdánlivě protichůdných táborů: zdravotnické lobby (především tzv. big pharma) na jedné straně a represivní části státní správy. Dříve jsem se naopak pral s tabákovým i hazardním průmyslem a částí alko průmyslu. A nelegální mafie také umí i legální lobby… Nechyběly samozřejmě placené dehonestační kampaně, stejně jako osobní vyhrůžky nebo jen pokusy mě přesvědčit jakýmkoliv způsobem. Do toho neustálý tlak na politiky, že se mě mají zbavit.
Harm Reduction nefunguje pro každého stejně. Ale platí pro celou populaci – protože snižuje náklady závislosti, které nakonec platí všichni.
Pak přišel návrh z dílny naší skupiny (především MUDr. Mravčíka) na vytvoření nové kategorie látek – psychomodulačních látek – vedle stávajících kategorií potravin a léčiv. Argumentem za nás bylo to, co věda ukazuje opakovaně: trh se substituuje. Pokud vytlačíte méně rizikové látky, přicházejí látky s nepřijatelnými riziky. Zároveň přísně regulovaný trh ve smyslu Skandinávie u alkoholu, nebo Severní Ameriky u alkoholu (tzv. likér shopy) a dnes také již konopí, se oproti prohibici ukazuje jako jediné účinné řešení ve smyslu snížení dostupnosti dětem. Příkladem je i fentanylová krize v USA nyní již s milionem mrtvých.
To není selhání jednotlivců. Jde o výsledek velmi precizní a dobře financované prohibiční politiky. V České republice jsme toho ale naopak byli svědky z druhé pozitivní strany: z patnácti tisíc heroinových uživatelů před patnácti lety zbyly dnes přibližně dva tisíce. Díky čemu? Díky dostupnosti léčiv s obsahem buprenorfinu. Méně riziková substance vytlačila substanci s nepřijatelným rizikem.
Podobná logika platí pro alternativy cigaretového kouře – a právě zde jsem narazil na další odpor, který přicházel paradoxně ze strany zdravotnických organizací napojených na MZd a ze strany velkých farmaceutických firem. Protože jejich byznys modely soupeří s druhou industrií – tabákovým průmyslem, které vyrábí podobné produkty a proto se je WHO, která se postupně stává jen lobby organizací některých zemí a jednoho průmyslu snaží zakázat výrobky, které nejsou z dílny velkých farmaceutických firem. Never mind, že je to nakonec návrat k cigaretám. Pro mě za mě, je jedno, která industrie pomůže se snížením kouření, ale produkty tzv. big pharma nejsou dostatečně zajímavé pro kuřáky, ani pro experiment.
Čtěte také:
Tam, kde se tyto produkty zakázaly, se kouření vrací a trh je zaplaven jednorázovými plastovými elektrickými cigaretami z Číny. Na občana udělá stát ramena, ale podpoří tu nejhorší variantu. V Česku se zatím na rozdíl od mnoha zemí dařilo držet jakousi vyváženost. S přechodem do „zdravotního lobby rezortu“ se ale velmi těžko podaří v tomto zachovat nezávislost, rácio a vyváženost mezi dvěma žraločími průmysly. Jen si zde dovolím utrousit poznámku, že možná ne náhodou nyní USA vystoupilo z WHO.
Konopí, policie a státní zástupci
Povolení samopěstování konopí pro osobní potřebu byl další krok, za nímž stojím, a který měl za sebou solidní evidenci. Byl to ale také krok, který mě dostal do křížku s velmi silnými institucemi – s určitými útvary Policie ČR a se státními zástupci. Rozumím jejich logice: pro ně každé uvolnění regulace znamená ztížení práce na konkrétních kauzách a odklon od vidění černobílého světa zákaz/prohibice jako hlavní nástroj. Ale nepovažuji to za dostatečný argument pro zachování politiky, která nefunguje. To, co je totiž důležité, je mnohem více prevence, léčba, včasná pomoc. Představa, že stát udělá na obyvatele ramena, něco zakáže a onen problém zmizí se nikdy nepotvrdila! Vždy jen situace přesunula často spíše zhoršila. Represe nemá být na začátku, ale až na konci.
Tyto všechny střety byly nepříjemné. Ale byl jsem na ně připraven. Lobby z oblasti hazardu, tabáku nebo farmaceutických firem mě v minulosti varovaly, tlačily a snažily se ovlivnit rozhodování. To k politice patří a já jsem se s tím naučil pracovat. Lobby zevnitř hlubokého státu jsou ale po pravdě o něco únavnější.
Stínová ekonomika: tady se situace mění
V posledním období se ale otevřelo téma, u něhož jsem poprvé pocítil, že jde o jinou kategorii rizika. Jak MUDr. Bém, tak já jsme se začali věnovat také vazbám nelegálního trhu s drogami a hazardem na stínovou ekonomiku napojenou na autoritativní státy. Jde o téma, na které upozorňují zpravodajské služby, OLAF i Europol a celá řada dalších. Jde o sítě, kde tok peněz z nelegálních hazardních her, nelegálních distribucí drog, alkoholu a dnes bezprecedentním nárůstem nelegálních továren na padělky tabáku v EU, ale třeba také padělků léků, slouží k financování autoritativních států, jako jsou některé islámské režimy, terorismu, ale také podle opakovaných upozornění třeba tzv. vlivových operací cizích mocností na území EU.
Když mi volali lobbyisté z hazardu, big pharma nebo tabáku, věděl jsem, co chtějí a jak to zastavit. Tato varování jsou ale jiná.
A tak jsem také začal dostávat různá varování. Ne od lobbyistů z hazardu nebo tabáku, či velkých pharma – tam vím, co je v sázce a jak to funguje. Zde zkušení totiž říkají, že jsme trochu na jiném území.
Adiktologické služby v ohrožení?
Prý ne. Ministerstvo zdravotnictví tvrdí po létech, že se něco změnilo a že tedy bude nyní ustupuje ze svého stanoviska a odteď bude umět vyplácet adiktologickým službám dál prostředky na jejich mzdy a provoz. Otevře tím sice Pandořinu skříňku a bude se tím pádem muset o tomtéž bavit s dalšími sociálními službami, jako jsou třeba domy pro seniory? Uvidíme. U adiktologických služeb jde ale o úplně primární základní síť pomoci především mladým lidem v problému závislostí. Jde o okolo 40 tis lidí ročně. Toto je klíčová část sítě prevence a pomoci. Bez ní, jak správně varoval MUDr Bém, i v období jedné vlády naše úspěšná politika skončí a nastane například fentanylová krize rozměru Frankfurtu nebo New Yorku. Třeba v ulicích Prahy. Politika tzv. Harm Reduction zaměřená na minimalizaci dopadů a rizik snížila HIV na historické minimum. Není moc zemí na světě s takt nízkým HIV mezi nitrožilními uživateli drog (méně než 1 %), úmrtí na drogy jsou o dva řády níž než na alkohol. Jenže v případě krácení prostředků vše skončí.
Kolem mě běží děsivá informace z Úřadu vlády, že je tlak na zaříznutí i této oblasti. Napadá mě, že i toto se musí nelíbit různým lobby a bohužel asi i policii, protože je zde jakýsi vnitřní odborný odpor k ryze represivní a nevyvážené politice. Raději je tedy zařízněme, ať už nemůžou vyjadřovat nějaký jiný názor? Takto jsem pochopil v rozhovoru v TV z úst minitra zdravotnictví jeho výrok o tom, že odteď již nebude nezávislý názor od MZd a bude jen jednotná politika. Říkám si: to nás budou muset všechny zabít, aby nebyl jiný názor, než ten jediný - ministerstva „zdravotnického průmyslu“. Mimochodem, sám jsem zdravotník.
Takže: neschopnost, nebo záměr?
Nakonec otázka, kterou si od oznámení vládního rozhodnutí každý den kladu. Bylo toto rozhodnutí výsledkem prostého nepochopení složitosti agendy, nebo administrativní úvahy o úsporách, která nevzala v potaz, co koordinace reálně dělá? Nebo někdo velmi chytře využil souběhu různých lobby a zájmů – farmaceutické, policejní, zdravotnické, možná i těch napojených na stínové ekonomiky – a prostřednictvím různých kanálů a vlivových sítí vnukl vládě myšlenku, že toto rozprášení je rozumné řešení?
Nevím. Upřímně nevím. A to je samo o sobě zneklidňující. Protože v prostředí, kde jsem se pohyboval posledních patnáct let, jsem si vždy dokázal zapátrat a odpovědět na otázku, kdo co chce a proč. Tentokrát ta odpověď není jednoznačná.
Co vím jistě: systém, který byl budován více než dekádu, je nyní oslaben způsobem, který ho nezbourá okamžitě, ale zpomalí, paralyzuje a postupně zdegraduje. Koordinátor bez NMS, bez aparátu, bez legislativní iniciativy, nemožnosti navrhovat nezávislou národní strategii a akční plány a s mandátem pouze jako připomínkové místo – to je forma, nikoli obsah. A obsah, tedy reálná schopnost měnit věci v prostoru, kde je v sázce bilion korun a zdraví statisíců lidí, tím zmizí.
Pavel Bém, nebo někdo jiný dostane titul. Nedostane nástroje. A já mu přeji, aby to dokázal změnit.
Newsletter vznikl díky podpoře mezinárodní poradenské společnosti RSM, vašeho partnera nejen pro daně, mzdy a technologická řešení.