Zvrhlý systém odměňující nečinnost. Přerozdělováním na budoucnost nikdy nevyděláme

Kdo a jak může zaplatit bilionové výdaje

Představte si bizarní svět: Každý den vstáváte brzy, chodíte do práce, makáte, přemýšlíte, inovujete, podnikáte, hledáte nové příležitosti. Celý měsíc dřete, abyste byli co nejproduktivnější. A pak přijde výplata. Všechny výdělky se ale sesypou dohromady a rozdělí se podle výšky lidí v centimetrech. Čím vyšší člověk, tím víc peněz. Menší postava, méně peněz, i když jste třeba pracovali nejvíc ze všech. Co byste udělali?

Stále byste se snažili vymýšlet, jak vydělat víc, zvyšovat produktivitu a zvětšovat celkový koláč pro všechny? Nebo byste radši místo práce založili „Koalici malých lidí“, tlačili na změnu pravidel a prosazovali „spravedlivější“ přerozdělení – třeba podle toho, kolik komu chybí do 200 cm, aby ti menší dostávali víc? To není bizarní svět, ale realita. Přesně tak funguje rozpočtové určení daní krajům a obcím. Je to neudržitelné. Pokud máme mít teoretickou šanci zaplatit budoucí výzvy, rozpočtové určení daní musíme změnit. Ale jak?

Úkol: Vydělat 600 miliard. Navíc. Ročně. A jen státu

Nejprve se podívejme realitě do tváře. Debata o veřejných financích v České republice se často vede v rovině jednotlivých opatření: Důchodová reforma, zdravotnictví, obrana, infrastruktura. Jenže podstata problému je jinde. Nejde o jednotlivé položky, ale o jejich souběh. Pokud se podíváme na realistický horizont kolem roku 2040, dochází k překrytí několika strukturálních výdajových tlaků:

• Důchodový systém: I po reformách se saldo postupně propadá přibližně na -0,5 % HDP ročně (cca 40 mld. Kč v dnešních cenách).

• Zdravotnictví: Vlivem demografie a technologického pokroku směřuje k deficitu kolem -0,6 % HDP (cca 48 mld. Kč).

• Obrana: Tlak na navýšení výdajů minimálně o další 2 procentní body HDP.

• Klimatická transformace: Dlouhodobě kolem 1 % HDP ročně (cca 80 mld. Kč).

• Jaderná energetika: Výstavba nových bloků – v průměru cca 40 mld. Kč ročně v investičním horizontu.

• Infrastruktura (silnice, VRT): Desítky miliard ročně.

• Atd.

Součet položek se pohybuje kolem 600 miliard korun ročně dodatečné fiskální potřeby v dnešních cenách. Pro srovnání: Jde o částku odpovídající zhruba celým současným výdajům na školství a obranu dohromady. Zásadní je, že čísla dodatečné fiskální spotřeby nejsou výsledkem politické volby. Jsou výsledkem demografie, mezinárodních závazků a technologických změn. Jinými slovy: Tento účet přijde bez ohledu na to, kdo bude vládnout.

Kde na to vezmeme?

Otázka tedy nezní, zda tyto výdaje budou existovat, otázka zní: Kde na ně vezmeme? Pokud nechceme dramaticky zvyšovat zadlužení, zbývá jediná dlouhodobě udržitelná cesta: Zvýšit daňovou základnu, tedy ekonomickou aktivitu. Pro ilustraci řádu problému lze použít jednoduchý model – co musí vzniknout, abychom potřebu zaplatili?

• velká průmyslová firma (typ automobilky): cca 25 mld. Kč roční daňové expozice,

• velké logistické centrum: cca 1 mld. Kč,

• malá firma (např. autoservis): cca 2 až 3 mil. Kč.

A teď jednoduchý přepočet:

• buď vytvořit cca 25 nových „automobilek“,

• nebo 600+ logistických center,

• zhruba 200 až 225 tisíc nových malých firem.

Čtěte také:

Každý z těchto scénářů je extrémně náročný. Realita bude kombinací všech – doplněnou růstem produktivity, inovací a vyšší přidanou hodnotou. Ale jeden závěr z toho plyne jednoznačně: Bez dramatického zvýšení ekonomické aktivity nebude možné budoucí výdaje financovat.

RUD: stabilní systém, který nemotivuje k růstu

A právě zde se dostáváme k problému, který je často přehlížený. Velká část ekonomické aktivity nevzniká na úrovni státu. Vzniká na úrovni konkrétního území, kde se staví byty, kde vznikají průmyslové zóny, kde se povolují logistická centra, kde se rozšiřují služby a kde pak lidé utrácejí peníze. Tedy na úrovni obcí a měst. Pokud tato úroveň nefunguje, nefunguje celá ekonomika.

A právě zde narážíme na strukturální problém českého systému. Rozpočtové určení daní (RUD) je jedním z pilířů veřejných financí. RUD lze zjednodušit na tři kroky:

1. Určí se celkový obecní balík = součet podílů obcí na celostátních daních dle zákona.

2. Obecní balík se rozdělí mezi jednotlivé obce podle výpočtu a parametrů (typicky obyvatelé, velikostní koeficienty, případně další parametry).

3. Výnosy jsou měsíčně převáděny do rozpočtů obcí.

Zdroj: Finanční správa ČR.

Jeho smyslem je:

• zajistit stabilitu příjmů obcí,

• omezit regionální nerovnosti,

• umožnit plánování veřejných výdajů.

Tuto roli plní dobře. Problém je, že prakticky neplní roli motivační. Většina hlavních daní (DPH, DPFO, DPPO) je sdílená a rozdělovaná parametricky – zejména podle počtu obyvatel. To znamená, že ekonomická aktivita v jedné obci vygeneruje výnos, který se rozdělí mezi všechny obce. Vzniká tak zásadní odtržení mezi výkonem a příjmem.

Důsledkem tohoto nastavení je strukturální asymetrie. Náklady rozvoje jsou okamžité, lokální a politicky viditelné. Výnosy rozvoje jsou opožděné, nejisté a rozptýlené. Typický příklad:

• obec povolí bytovou výstavbu → musí řešit školky, dopravu, infrastrukturu,

• obec povolí průmyslový projekt → řeší dopravu, hluk, konflikty,

ale daňový výnos není přímo její, a navíc přichází se zpožděním. To vytváří protiklad žádoucího jednání, který ale dává naprostý smysl.

Politická ekonomie: Proč je neaktivita racionální

Do toho vstupuje druhý klíčový faktor: Čas. Politický mandát trvá 4 roky, návratnost investic 6 až 10 let. To vytváří strukturální konflikt. Náklady projektu se projeví v mandátu, přínosy až po něm.

Z pohledu starosty:

• povolit projekt = vysoké riziko + nejistý přínos,

• zablokovat projekt = nízké riziko + minimální ztráta.

To není chyba systému řízení obcí. To je logický důsledek nastavení rozdělování daňového koláče. Zapamatujte si: Neaktivita obcí není iracionalita, je to optimalizace.

Když tento mechanismus aplikujeme plošně, dostáváme vše, o čem se v posledních letech neustále mluví: Pomalé povolování staveb, nedostatečnou výstavbu energetických zdrojů, nedostatek bydlení, nízkou investiční dynamiku či omezenou schopnost ekonomiky růst.

Čtěte také:

Vzniká tak ekonomický paradox: Stát potřebuje růst, ale systém motivací na lokální úrovni jej dlouhodobě a systematicky brzdí. Budu se opakovat, to je jeden z nejméně diskutovaných, ale nejzásadnějších problémů české ekonomiky.

Jak obnovit motivaci? Návrhy řešení

Pokud platí, že problém současného systému není v jeho stabilizační funkci, ale v absenci motivace, pak řešení musí jít přes změnu incentivy. Je o tom doplnit existující model o vrstvu, která začne systematicky odměňovat ekonomickou aktivitu a současně vytvářet náklad nečinnosti těm, kdo ji dosud považovali za standard.

Z analytického hlediska lze navrhovaná opatření rozdělit do dvou základních skupin:

1. První skupina zahrnuje nástroje, které zvyšují celkovou daňovou zátěž. Typicky formou nových kvazidaňových mechanismů navázaných na konkrétní projekty.

2. Druhá skupina naopak pracuje se stávajícím objemem veřejných prostředků a pouze mění jejich alokaci tak, aby lépe odpovídala místu vzniku ekonomické aktivity.

Klíčové přitom je, že obě skupiny lze kombinovat a že jejich společným jmenovatelem je snaha obnovit vazbu mezi výkonem a příjmem obce. Níže je uveden přehled možností, jak k reforě přistoupit. Některá opatření je možná (a dokonce žádoucí) kombinovat. Vybrat si je možné dle míry politické odvahy.

Opatření 1: Motivační složka

Základním stavebním kamenem reformy je zavedení motivační složky přímo do systému RUD. Princip je relativně jednoduchý. Obecní podíl na sdílených daních by se rozdělil na dvě části:

• dominantní, stabilní složku, která by se rozdělovala stejně jako dnes,

• menší, motivační složku, která by byla navázána na konkrétní ukazatele ekonomické aktivity – typicky výstavbu bytů, vznik pracovních míst nebo investice.

Klíčové je nastavení proporce. Pokud by motivační složka tvořila například 5 až 10 % obecního balíku, zůstává zachována stabilita systému, ale zároveň vzniká dostatečně velký „bonusový koláč“, o který se vyplatí aktivně soutěžit. Ekonomická logika tohoto opatření je zřejmá, i relativně malá změna v marginální motivaci může zásadně změnit chování. Pro obce to znamená reálný, kvantifikovatelný benefit z toho, že podporují rozvoj.

Opatření 2: Rychlý bonus

Samotná existence motivační složky ale nestačí. Kritickým problémem je časový nesoulad mezi náklady a přínosy. Proto je nezbytné doplnit systém o mechanismus rychlé fiskální návratnosti, typicky ve formě „povolovacího bonusu“. Ten může být implementován buď jako součást motivační složky, nebo jako samostatný transfer. V obou případech ale musí splňovat dvě podmínky: Být vázán na jasně definovaný milník (např. vydání stavebního povolení nebo zahájení výstavby) a být vyplacen v krátkém horizontu, ideálně do 12–24 měsíců. Tím se zásadně mění dynamika rozhodování. Starosta již nečelí pouze nákladům v rámci mandátu, ale vidí i konkrétní přínos v rámci mandátu: Přínos projektu se přesouvá z horizontu „po volbách“ do horizontu „během mandátu“.

Opatření 3: Kompenzace externalit center

Dalším strukturálním problémem současného systému je to, že nekompenzuje externality velkých center. Velká města nesou náklady dojížďky, infrastruktury, školství či zdravotnictví, ale tyto náklady nejsou plně reflektovány v jejich příjmech. Řešením je zavedení parametrů, které zohlední „zatížení nerezidenty“ – například prostřednictvím dojížďkových dat, počtu přespolních žáků nebo jiných proxy ukazatelů. Důležité je, aby tento mechanismus nebyl vnímán jako odměna za bohatství, ale jako kompenzace reálných nákladů. Tím se zároveň zvyšuje politická průchodnost celé reformy.

Opatření 4: Cenovka za nečinnost

Vedle pozitivních pobídek je možné zavést i negativní motivaci – nikoliv ve formě sankcí, ale ve formě ztracené příležitosti. Mechanismus je jednoduchý: Obec má nárok na základní složku RUD bez ohledu na své chování, ale přístup k bonusové složce je podmíněn minimální aktivitou. Pokud obec dlouhodobě nepovoluje výstavbu, nemá aktuální územní plán reflektující lokální potřeby či neplní základní procesní standardy, ztrácí nárok na část bonusu. Tento „měkký bič“ má zásadní výhodu, je politicky průchodnější než přímé sankce, ale zároveň vytváří reálný náklad nečinnosti. Neaktivita zkrátka něco stojí.

Čtěte také:

Opatření 5: Přímá vazba mezi projektem a příjmem

Zásadní změnou by mělo být zavedení výkonové složky, která vytváří přímou vazbu mezi ekonomickou aktivitou a rozpočtem obce. Jedná se o inspiraci německou cestou. Existují dvě základní varianty.

• První model je sdílení, pracuje s vyčleněním části existujících daní (např. jeden až dva procentní body z DPPO), která se následně rozděluje všem obcím podle ekonomické aktivity.

• Druhá, ambicióznější varianta, zavádí lokální výkonovou složku přímo u konkrétních projektů, například jako malý podíl z obratu, mezd nebo fyzických parametrů projektu.

Výsledek je v obou případech podobný. Projekt se rychle stává zdrojem příjmu. To je z hlediska incentivy zásadní změna oproti současnosti, kdy obec z ekonomické aktivity nic nemá.

Opatření 6: Lokální podíl na daních

Nejhlubší reformní krok, který je přímou inspirací Německem, představuje úprava samotné konstrukce sdílených daní. Není to jen reforma RUD, ale reforma toho, z čeho se v ČR platí veřejné statky. Například vyčlenění podílu z daně z příjmů právnických osob, který by byl alokován podle místa vzniku ekonomické aktivity, nikoliv přes parametrický model RUD. Tento krok má zásadní systémový dopad:

• odstraňuje odtržení mezi výkonem a příjmem,

• vytváří dlouhodobou motivaci podporovat podnikání,

• nevyžaduje nutně zvýšení celkové daňové kvóty.

Jde tedy o řešení, které neřeší pouze symptomy, ale přímo strukturu problému.

Výše zmíněná opatření je samozřejmě možné kombinovat s dalšími nástroji. Je možné vytvořit fiskální ekosystém, který podporuje rozvoj nejen přes jeden nástroj, ale systémově. Jde o to změnit důvody, proč se obce chovají tak, jak se chovají – současný systém odměňuje stabilitu, ale ne odměňuje aktivitu.

Bez změny incentivy nebude co přerozdělovat

Debata o RUD není technická, není složitá, i když se vám to někteří lidé snaží namluvit. Rozhodujeme se, zda budeme více přerozdělovat, nebo více vytvářet hodnotu. Současný systém je stabilní, ale nemotivuje. A v prostředí, kde potřebujeme dramaticky zvýšit ekonomickou aktivitu, je to zásadní problém. Platí jednoduchá analogie: Pokud lidé nejsou odměňováni podle výkonu, nebudou maximalizovat výkon. Pokud obce nejsou odměňovány za rozvoj, nebudou maximalizovat rozvoj. Bez rozvoje nebude růst, bez růstu nebude možné financovat stát. Proto musíme RUD proměnit v motivační nástroj.

---

Newsletter vznikl díky podpoře mezinárodní poradenské společnosti RSM, vašeho partnera nejen pro daně, mzdy a technologická řešení.