Státem řízený socialismus. Vláda posiluje svůj dohled, soudům znemožní zasáhnout
Co se skutečně skrývá za regulací cen benzínu
Během covidu občané denně sledovali tiskové konference s novými opatřeními, po vypuknutí konfliktu na Blízkém východě jim vláda denně servíruje informace o nové maximální ceně nafty a benzínu. Ve stínu čísel na totemech čerpacích stanic ale zůstává Poslaneckou sněmovnou schválená legislativní změna, která může být do budoucna mnohem větším problémem než samotná dnešní cena benzínu a nafty.
Malý krok v legislativě, ale velký skok pro pravomoci vlády
Na první pohled jde pouze o technickou úpravu pro mimořádné situace na trhu s pohonnými hmotami. Ve skutečnosti však schválený návrh vytváří mnohem silnější nástroj. Vláda si nejen že si bere přímou pravomoc regulovat ceny pohonných hmot, a to v právním režimu, který je pro exekutivu mnohem pohodlnější a v zásadě o dost hůře napadnutelný, ale připravuje půdu i pro regulaci jiných cen než v případě pohonných hmot.
Dosavadní model zásahů do cen má jasně rozdělené role, vyplývající z legislativy. Pokud stát chce zasáhnout (a také že každodenně zasahuje) do cen pohonných hmot, hlavním cenovým orgánem je Ministerstvo financí, které postupovalo prostřednictvím opatření obecné povahy. To není jen právnická formalita. Opatření obecné povahy je institut, který podléhá přímému přezkumu ve správním soudnictví. Dotčené subjekty se proti opatření obecné povahy mohou bránit, soud může zkoumat přiměřenost i zákonnost zásahu ze strany veřejné moci a v krajním případě jej může i relativně rychle pozastavit. Jinými slovy, stát měl nástroj k zásahu, ale zároveň existovala svým způsobem bezprostřední kontrola toho, zda je tento správní akt použit zákonně a přiměřeně.
Nový návrh tento rámec mění. Vláda se má stát přímo cenovým orgánem pro pohonné hmoty a cenový výměr už nemá vydávat ministerstvo formou opatření obecné povahy, ale vláda formou nařízení. Ve schválených materiálech je tato změna popsána poměrně otevřeně. Důvodová zpráva výslovně uvádí, že současná úprava je problematická i proto, že opatření obecné povahy podléhá soudnímu přezkumu a že správní soud může využít institut předběžného opatření. Právě tomu se má nový model vyhnout – nutno říct, že z pohledu zájmů exekutivy to dává smysl.
Soudy by nás jen brzdily v rozletu
Aby bylo jasné, proč na tom záleží, je potřeba vysvětlit rozdíl mezi nařízením a opatřením obecné povahy. Nařízení vlády je podzákonný právní předpis, který nelze napadnout u správního soudu stejným způsobem jako opatření obecné povahy. Přímá a rychlá procesní obrana je tak ve vztahu k nařízení výrazně slabší. Zůstává sice možnost tzv. abstraktního přezkumu před Ústavním soudem nebo nepřímého posouzení v konkrétní kauze, to je ale zcela jiný typ kontroly. Praktický efekt je zřejmý. Vláda získává silnější a operativnější nástroj k zásahu do cenotvorby.
Čtěte také:
Pokud zůstaneme u pohonných hmot, nová pravomoc vlády by se navíc neomezovala jen na chvíle, kdy nastane mimořádná tržní situace. Regulovat ceny má být možné i tehdy, kdy to vyžadují důsledky takové situace. Tato formulace je mimořádně důležitá. Mimořádná situace je alespoň rámcově uchopitelný pojem: jde o krizový stav, výjimečný šok, prudké narušení trhu. Naproti tomu důsledky mimořádné situace je označení mnohem širší, elastičtější a časově méně ohraničené. V praxi to znamená, že regulace může přetrvat i ve chvíli, kdy původní šok odezní, ale vláda usoudí, že ceny stále neodpovídají tomu, co považuje ze svého pohledu za přijatelné.
Právě zde se otevírá prostor pro zneužitelnost krizí. Krize (ale i domnělé krize) jsou politicky silným tématem, protože vytvářejí tlak na rychlé jednání. Vlády čelí očekávání, že musí „hned něco udělat“ – nikoliv jen nečinně přihlížet strádání lidí, které je někdy ve veřejné debatě vykreslováno téměř ladovsky jako drama celonárodních rozměrů. Růst cen pohonných hmot je navíc mediálně vděčný a veřejně citlivý problém, už jen proto, že bezprostředně dotýká v zásadě každého. O to větší je pokušení vytvářet si nástroje, které umožní do trhu zasáhnout cestou nejmenšího odporu. Jenže „mimořádné pravomoci“ zavedené ve jménu krize často nezůstávají „mimořádné“. Jakmile se jednou ukáže, že je možné pod hlavičkou pomoci lidem posílit exekutivu v jedné oblasti, podobná logika se velmi snadno přenáší i do dalších oblastí.
To není argument proti jakékoli reakci státu v krizové situaci. Je to argument proti tomu, aby se krize (či domnělé krize) staly bianco šekem k rozšiřování vládních pravomocí. Je pak také otázkou, co vše budeme považovat za „mimořádnou tržní situaci“, respektive za její důsledky. Byť to nyní může znít absurdně, nedivil bych se, kdybychom tak za nějaký čas označili za krizi i jarní mrazíky, kvůli kterým pomrzla některá jablka.
Jeden zásah nestačí, drahoušku
Další rozměr celé změny spočívá v novele zákona o cenách. Ten dosud v kontextu regulace cen pracuje s opatřením obecné povahy. Nově by se do něj měla dostat i forma nařízení, tedy institut, který se objeví přímo v obecném zákoně pro cenové regulace. I to je důležité sledovat, protože nejde jen o jednorázový zásah do trhu s pohonnými hmotami, ale také o posun v samotném právním rámci cenové regulace.
U cenových regulací si musíme také uvědomit, že cenová regulace je mimořádně citlivý zásah, který se netýká jen a pouze čísla na cenovce, která zajímá spotřebitele. Ovlivňuje motivace dodavatelů, obchodní strategie, investiční očekávání i důvěru v předvídatelnost ekonomického prostředí. Vláda může takovým zásahem dočasně zmírnit viditelný symptom, ale tím ještě neřeší příčinu problému. Pokud je příčinou geopolitický šok, omezená nabídka nebo nejistota na světovém trhu, cenový strop není léčbou. Je to asi jako kdyby vám při nemoci teploměr naměřil 39 stupňů a vy byste namísto léčby začali řešit, kde sehnat teploměr, který naměří maximálně 37 stupňů, protože horečku zkrátka nechcete.
Čtěte také:
Stranou pozornosti by neměl zůstat ani institucionální rozměr celé věci. Když bylo hlavním aktérem cenových regulací Ministerstvo financí (a regulovalo formou opatření obecné povahy), bylo alespoň jasné, jaký resort za zásah odpovídá odborně i právně a že otázky mají směřovat na ministra financí, který příslušné ministerstvo řídí. Nový model tuto odpovědnost rozptyluje do kolektivního rozhodování vlády. Politicky to může být výhodné, protože odpovědnost se rozpouští mezi více aktérů. A zejména pro ministra financí je nepochybně komfortnější uspořádání. Už jen proto, že ze sebe sejme plnou zodpovědnost.
Na závěr je ještě potřeba zdůraznit, že pod pojmem vláda zde nemám na mysli pouze tu současnou. Legislativní změny tohoto typu mají tendenci přežívat své autory. Jakmile je jednou vytvořen nástroj, který posiluje exekutivu, jen málokterá další vláda bude mít motivaci se ho dobrovolně vzdát. Právě proto by se podobné kroky neměly posuzovat optikou aktuální politické situace, ale jako dlouhodobá změna institucionálního rámce, která bude k dispozici i všem budoucím vládám bez ohledu na jejich politické složení.
Newsletter vznikl díky podpoře mezinárodní poradenské společnosti RSM, vašeho partnera nejen pro daně, mzdy a technologická řešení.