Povolenky: nejúčinnější nástroj Bruselu k prosazování klimatické politiky
Plnění ideologicky stanovených dekarbonizačních cílů a zastropování cen se zcela vylučuje
Dění kolem Íránu opět ukazuje, jak citlivé jsou globální energetické trhy na bezpečnostní rizika. Evropa jako celek sice není na dodávkách energie z tohoto regionu přímo zásadně závislá, přesto se podobné události rychle promítají do evropské ekonomiky. Přenos totiž probíhá především nepřímo – skrze globální cenu ropy Brent, vyšší rizikovou prémii na energetických trzích a následně i skrze ceny celé řady energetických a petrochemických produktů.
Poslední dva roky přitom energetické trhy fungovaly v relativně komfortním prostředí. Nabídka ropy převyšovala poptávku, kartel OPEC proto opakovaně přistupoval ke koordinovanému omezení těžby a v řadě regionů docházelo k postupné akumulaci zásob. Tento relativní přebytek na trhu pomáhal tlumit cenové výkyvy a držel ceny energetických komodit poměrně stabilní. Geopolitické napětí však ukazuje, jak rychle se může tento komfort změnit.
Strukturální citlivost na vývoj na světových komoditních trzích je jedním z důvodů, proč se Evropa snaží postupně snižovat závislost na dovážených fosilních palivech. Dekarbonizace evropské ekonomiky tak není pouze klimatickým projektem, ale také snahou o zvýšení energetické bezpečnosti a snížení expozice vůči geopolitickým šokům, ve kterých mají většinou, a trochu bohužel, energie své místo. V tomto smyslu lze základní směřování evropského Green Dealu hodnotit pozitivně.
Celá debata však inklinuje k ideologickému stanovení taxativních cílů, které nemají žádnou oporu v datech a v nákladech, které by nám neaktivita způsobila. To, že se evropské státy dohodly dekarbonizovat ekonomiku do roku 2050, není žádný objektivní cíl, který by snad ekonomická teorie měla obhajovat – a že konkrétní datum stanovit dokáže (!) Je to čisté politické rozhodnutí vycházející z několika mezinárodních úmluv, které předcházely samotnému evropskému Green Dealu.
Ekonomická debata přitom často zůstává v pozadí. Mnohem méně se diskutuje o tom, jaké jsou skutečné náklady a přínosy jednotlivých cest k dekarbonizaci, jak nastavit přechod tak, aby byl ekonomicky co nejméně distorzní, a jak dosáhnout klimatických cílů co nejvíce cost-efektivním způsobem. Není překvapením, že diskuse o klimatické politice se často přesouvá z roviny ekonomické racionality do roviny politické. Evropská komise, která stojí za návrhy většiny klimatických opatření, je přirozeně institucí politickou, nikoli technokratickou. O to důležitější by proto mělo být, aby jednotlivé nástroje klimatické politiky byly podrobeny důkladné ekonomické analýze.
Čtěte také:
Jedním z klíčových ekonomických nástrojů evropské klimatické politiky je systém obchodování s emisními povolenkami EU ETS. Ten byl spuštěn v roce 2005 s cílem vytvořit tržní mechanismus, který by postupně zvyšoval cenu emisí skleníkových plynů a motivoval tak firmy k jejich snižování. Je přitom důležité si uvědomit, že systém emisních povolenek není samostatnou politikou, ale především nástrojem realizace klimatických cílů Evropské unie.
První roky fungování systému však ukázaly jeho konstrukční, ale vědomé slabiny. Povolenky byly dominantně přidělovány zdarma a jejich celkový objem byl nastaven příliš velkoryse. Výsledkem byl dlouhodobý přebytek povolenek na trhu a velmi nízká cena emisí, která jen omezeně vytvářela motivaci k technologickým změnám. Situace se začala měnit až po zavedení tzv. Market Stability Reserve (MSR), která byla spuštěna v roce 2019 s cílem regulovat množství povolenek v oběhu.
Mechanismus je ale třeba vnímat také z pohledu politické ekonomie systému. Umožňuje totiž tvůrcům politiky alespoň částečně ovlivňovat dynamiku trhu a tlumit nadměrné cenové výkyvy, které by se mohly promítat do cen energií a následně i do politické podpory klimatické politiky. Tato myšlenka je skutečně nezbytná k zapamatování, poněvadž jedině naštvaný a finančně nespokojený elektorát může měnit klimatické cíle.
Samotný systém zároveň každoročně snižuje celkový objem emisních povolenek v oběhu prostřednictvím tzv. lineárního redukčního faktoru (Linear Reduction Factor). Ten určuje tempo, jakým se snižuje emisní strop systému EU ETS – aktuálně přibližně o 4,3 % ročně do roku 2027 a o 4,4 % ročně od roku 2028. Tento mechanismus postupně omezuje nabídku povolenek na trhu, a nepřímo tak vytváří tlak na růst jejich ceny.
Vedle těchto dvou nástrojů má ale Evropská komise jen málo možností, jak reagovat na příliš dynamické zdražování povolenek. Mechanismus MSR je v je poměrně rigidní a nemusí být schopen efektivně reagovat na postupný, zato výrazný růst cen povolenek.
Stabilizační mechanismy EU ETS totiž reagují pouze na velmi specifické cenové skoky, nikoli na postupný, ale dlouhodobý růst ceny povolenek. Podle pravidel systému může Evropská komise uvolnit dodatečné povolenky pouze tehdy, pokud průměrná cena za posledních šest měsíců překročí 2,4násobek průměru předchozích dvou let.
Čtěte také:
Analýza van Kotena ale ukazuje, že i přes tato ochranná pravidla může cena růst velmi rychle, aniž by byl mechanismus vůbec aktivován. Konkrétně může přijít růst až o 6,6 % měsíčně a žádné dodatečné povolenky se neuvolní. Při takovém tempu by se cena během jednoho roku přibližně zdvojnásobila a během několika let by mohla vzrůst násobně.
Žádný současný systém ochranných nástrojů tedy neposkytuje dostatečnou obranu před extrémně vysokými cenami povolenek. Riziko je o to větší, že evropské plány dekarbonizace počítají s velmi rychlým snižováním emisí, což může v budoucnu vytvořit výrazný nedostatek povolenek na trhu.
A dostáváme se k tomu naprosto nejdůležitějšímu. Emisní povolenky fungují na principu eliminace negativní externality v podobě znečištění. I student ekonomického lycea by měl mít povědomí o tom, jak se v čase vyvíjí náklady na dodatečnou jednotku, tzv. mezní náklady. V počátečních fázích dekarbonizace jsou opatření relativně levná (bez dotací) a často přinášejí i další ekonomické přínosy. Patří sem například energetické úspory v budovách, modernizace průmyslových procesů, výměna starých kotlů, instalace fotovoltaických elektráren nebo zvyšování energetické účinnosti. Jsou ekonomicky racionální i bez extrémně vysoké ceny emisí a zároveň zlepšují kvalitu ovzduší či snižují energetickou spotřebu.
S postupující dekarbonizací ale tato relativně levná opatření začínají docházet. Jakmile se ekonomika začne přibližovat k velmi nízkým emisím, zůstávají pouze technologie s výrazně vyššími náklady. Typickým příkladem jsou technologie zachytávání a ukládání oxidu uhličitého (CCS), elektrifikace energeticky náročných průmyslových procesů – například výroby oceli pomocí elektrických obloukových pecí – nebo využití zeleného vodíku a syntetických paliv. Tyto technologie jsou technologicky náročné, kapitálově intenzivní a jejich náklady jsou velmi vysoké.
Čtěte také:
Přesně tady se naplno projevuje princip rostoucích mezních nákladů dekarbonizace. Každá další jednotka snížených emisí je totiž stále dražší než ta předchozí. Cílem systému emisních povolenek je tento ekonomický princip promítnout do ceny emisí a postupně vyrovnávat rozdíl mezi zdroji, které jsou sice levné v peněžním vyjádření, ale nesou vysoké environmentální náklady, a technologiemi, které jsou naopak finančně nákladné, ale mají minimální negativní externality.
Jenže to, co zásadně ovlivňuje samotnou trajektorii těchto mezních nákladů, je nastavení klimatického cíle a především tempo, jakým má být dosažen. Má-li být dekarbonizace realizována v horizontu několika desetiletí namísto delšího časového období a navíc s využitím technologií, které jsou dnes teprve ve fázi vývoje nebo ještě ani komerčně neexistují, přirozeně to vede k výrazně vyšším nákladům. Rostoucí mezní náklady se pochopitelně promítají i do ceny emisních povolenek. Přestože ji domácnosti neplatí přímo, v konečném důsledku se vždy odrážejí v cenách energií, výrobků a služeb.
Neúprosná ekonomická logika
A tady se objevuje jeden z hlavních paradoxů současné politické debaty. Někteří politici současně prosazují ambiciózní klimatické cíle a zároveň přicházejí s návrhy na zastropování ceny tzv. nových emisních povolenek v systému ETS 2, které na rozdíl od stávajícího systému cílí především na spotřebu. Tento systém přirozeně doplňuje výše popsané povolenky pro těžký průmysl a energetiku (ETS 1), přičemž společně pokrývají více než 4/5 všech emisí vyprodukovaných v rámci členských států.
Je přitom nutné znovu připomenout, že systém emisních povolenek představuje nejpřímější a nejvynutitelnější nástroj evropské klimatické politiky. Právě cena povolenky je mechanismem, který zajišťuje, že jsou stanovené emisní cíle skutečně dodržovány. Jinými slovy, cena povolenky je ekonomickým vyjádřením nákladů poslední jednotky emisí, kterou se společnost rozhodla eliminovat.
Čtěte také:
Prosazovat současně přísné klimatické cíle a zároveň zastropovat cenu emisních povolenek proto znamená dostávat se do vnitřního rozporu. Pokud má být emisní strop skutečně dodržen, musí se cena povolenky přizpůsobit reálným nákladům snižování emisí – a ty, jak bylo ukázáno výše, s postupující dekarbonizací přirozeně rostou. Cenový strop by v takovém případě neznamenal nic jiného než oslabení samotného mechanismu, který má klimatické cíle prosazovat.
Buď tedy platí, že emisní cíle jsou skutečně závazné a cena povolenek musí odrážet jejich ekonomickou realitu, anebo připouštíme, že některé cíle jsou politicky deklarované, avšak ekonomicky obtížně dosažitelné.
Ekonomická logika je v tomto směru neúprosná. Buď cena emisních povolenek poroste tak, aby reflektovala skutečné náklady dekarbonizace, nebo budou klimatické cíle postupně revidovány. Obě věci současně dlouhodobě udržet nelze.
Newsletter vznikl díky podpoře mezinárodní poradenské společnosti RSM, vašeho partnera nejen pro daně, mzdy a technologická řešení.
 | A guest post by
|